Décrire et évaluer le système d'innovation d'un pays est un travail difficile sur les plans conceptuel et empirique. Depuis des années, nous explorons tous les deux le système, tant au niveau national que dans le cadre d'innovations industrielles et technologiques au niveau local et régional. Maintenant, nous avons dirigé une équipe pour explorer l'espace intermédiaire - les provinces et les territoires. 

En collaboration avec notre collègue Bruce Doern, nous avons entrepris une étude du système d'innovation canadien, publiée en 2016 sous le titre Politique canadienne de la science, de la technologie et de l'innovation : le lien entre l'économie et la société de l'innovation. Comme toute étude des systèmes nationaux d'innovation, nous avons retenu certaines dimensions institutionnelles et organisationnelles comme des constantes pour permettre une focalisation plus précise sur les processus politiques et les dynamiques de mise en œuvre qui nous intéressaient. Nous avons pu voir, par exemple, comment la science au service des politiques était répartie entre les ministères et les organismes, en croissance constante depuis les années 1970 en termes d'impact, mais pourtant rarement un sujet de discussion à la Chambre des communes. En ce qui concerne les politiques en matière de science et d'innovation, nous avons pu constater les effets de l'économie de l'offre, de la recapitalisation des infrastructures et des expériences sur la géographie et l'échelle de l'innovation.

Notre approche dans notre travail avec Doern était cohérente avec la plupart des études sur les systèmes nationaux d'innovation qui créent un portrait de l'innovation sur le canevas d'un État-nation. Dans la mesure où la recherche et l'écriture d'un livre est un projet de sens, cette approche génère un récit cohérent. Pourtant, l'approche des systèmes nationaux d'innovation peut présenter plus de cohérence qu'il n'en existe réellement. Intéressés à tester cette idée et désireux d'approfondir l'état des connaissances sur l'innovation canadienne, nous nous sommes lancés en 2019 dans une étude sur la politique de la science, de la technologie et de l'innovation dans les provinces et territoires du Canada, qui sera publiée par les Presses de l'Université de Toronto l'année prochaine. 

Les provinces et les territoires façonnent incontestablement le contexte culturel, politique et économique régional pour la science, la technologie et l'innovation (STI). Par exemple, les provinces créent des municipalités, qui sont le contexte de la plupart des dépenses liées à la STI et de la création de valeur. Les provinces et les territoires créent et financent également des universités, des collèges et des instituts techniques. Étant donné que les provinces et les territoires sont responsables de la prestation de la plupart des services de santé, ils s'intéressent également vivement à la recherche médicale et liée à la santé. Ils réglementent également la plupart des entreprises, des secteurs et des transactions commerciales, et ils gèrent également la plupart des lois du travail et de l'environnement. 

Avec ces leviers constitutionnellement habilités, on pourrait penser qu'il y aurait des politiques infranationales en STI plus manifestes ou du moins systématiquement identifiables avancées par les provinces et les territoires, mais ce n'est pas le cas. Au lieu de cela, les provinces et les territoires définissent le contexte de mise en œuvre des politiques, programmes et initiatives principalement fédéraux en matière d'IST – même s'ils n'ont pas beaucoup contribué à leur conception. C'est au niveau infranational que l'on commence à voir s'estomper la cohérence d'une approche nationale des systèmes d'innovation. Ce que nous avons appris, c'est que le gouvernement fédéral a tendance à être le chef de file des politiques en matière de STI au Canada, mais une fois que le ton a été donné, les provinces et les territoires se joignent rarement au partenariat dans la même tonalité ou au même rythme. Qu'ils travaillent seuls ou avec le gouvernement fédéral, les politiques, programmes et initiatives suivent des trajectoires idiosyncrasiques dans les provinces. Certes, au niveau de la mise en œuvre, les provinces et les territoires suivent leurs propres idées et intérêts pour créer ou modifier des institutions et des programmes. Ils s'inspirent rarement des autres provinces et ce n'est que récemment que certaines provinces se sont directement intéressées à la façon dont la politique STI est élaborée et mise en œuvre dans d'autres juridictions comme le Japon, l'Allemagne, le Royaume-Uni et Israël. Bien qu'une certaine forme d'élaboration de politiques STI au niveau infranational soit de plus en plus courante, l'équilibre global penche vers des politiques implicites plutôt qu'explicites. Cela donne lieu à l'aura de la politique STI dans les provinces et les territoires en tant que post-facto rationalisation plutôt qu'un moteur politique, souvent visible uniquement lorsque les programmes d'un ancien gouvernement sont rebaptisés comme ceux de son successeur. Étant donné que la politique STI ne joue pas un rôle visible dans la conception et la prestation des programmes, l'évaluation des programmes est souvent incapable de trouver des preuves convaincantes que la politique STI a eu un impact différentiel sur l'innovation. 

À quel point tout cela compte-t-il ? Au début de 2020, nous aurions pu conclure que nous avons un problème de coordination du système entre les paliers de gouvernement qui pourrait poursuivre la trajectoire descendante du Canada en matière de performance en matière d'innovation et de compétitivité des entreprises. Ce n'est pas une préoccupation nouvelle, mais nous serions en mesure d'affirmer que nous en avions de meilleures preuves - une petite victoire académique qui pourrait être reprise par la poignée de responsables intéressés par la politique STI. Mais c'était alors et c'est maintenant - tous nos problèmes socio-économiques sont aggravés et exacerbés par la pandémie de COVID-19. 

Dans le cadre de la série Reconstruire le Canada lancée par le Forum des politiques publiques, David Dodge a récemment apporté une contribution troublante selon une analyse de l’Université de Princeton de la situation post-pandémique au Canada. Nous accumulions déjà une dette extérieure considérable, mais la pandémie exerce maintenant une pression supplémentaire sur l'économie canadienne, car nous accumulons la plus grande dette publique jamais enregistrée grâce aux dépenses sociales, afin de soulager les Canadiens d'une partie du fardeau de la pandémie. Dodge soutient que nous devons devenir plus innovants et ajouter de la valeur dans les domaines où nous avons des atouts fondamentaux, notamment : une numérisation accrue dans la production de biens et la prestation de services ; prolonger la vie d'un secteur des ressources de plus en plus propre tout en le rééquilibrant vers des produits à plus forte valeur ajoutée; maximiser la participation au marché du travail et améliorer la capacité d'adaptation des travailleurs aux nouvelles circonstances; et rendre les services publics plus efficaces et efficients.

Nous pourrions ajouter à la liste plutôt que de discuter avec n'importe quel élément dessus. Mais acceptons que Dodge ait raison de dire que nous devons gravir les montagnes jumelles de la dette extérieure et de la dette publique liée au COVID et qu'il a correctement identifié les domaines de force essentiels sur lesquels nous devons nous concentrer en premier. Le défi est que même si son message était, dans une large mesure, destiné aux décideurs d'Ottawa pour qu'ils élaborent un plan pour s'attaquer au déficit actuel et à la dette nouvellement contractée, toutes les solutions qu'il propose remontent aux provinces et aux territoires qui détiennent les leviers de contrôle sur les villes, les entreprises et les employeurs, l'enseignement supérieur, la santé et l'environnement. 

Mis à part la rhétorique galvanisante selon laquelle « tout le monde est dans le même bateau », nous savons que dans les bons et les mauvais moments, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ne tirent pas tous dans la même direction (et en effet, les villes sont parfois en désaccord avec leurs maîtres provinciaux) . Nous savons déjà que cela est vrai dans le cas de la réaction au discours du Trône du gouvernement de septembre dans lequel la reprise de la COVID – « reconstruire en mieux » – était explicitement liée à des politiques qui rendraient la reprise « verte ». Déjà, les quatre principales provinces productrices d'énergie fossile, notamment l'Alberta, ont publiquement contesté l'approche du gouvernement fédéral. Nous ne prévoyons pas la solidarité sur les politiques, programmes et initiatives STI qui nous aideront à sortir de notre situation financière actuelle, et nous ne suggérons pas non plus que nous avons besoin de réformes constitutionnelles pour faire le travail. Nous concluons cependant qu'au cours des 30 dernières années de notre analyse, l'autonomie provinciale et territoriale en matière de politique STI a conduit à un solide bilan de désunion, menant parfois à des occasions manquées, mais parfois à une innovation et une croissance fortes. Si nous voulons avoir une forte reprise post-COVID, nous devrons peut-être changer la rhétorique politique sur la façon dont nous pensons à la confédération, en travaillant à engager plutôt qu'à isoler les gouvernements provinciaux et territoriaux qui sont essentiels à la mise en œuvre des stratégies d'innovation.